第二章 秦汉官制 第一节 秦朝官制

秦朝(公元前221年—前206年)统一后,为了巩固对全国的统治,确立了以皇帝为核心的官僚制度。秦王嬴政在灭六国后说:“天下大定,今名号不更,无以称成功,传后世”(《史记·秦始皇本纪》)。于是兼采传说中三皇、五帝的尊号,宣布自己为这个国家第一个皇帝,称始皇帝。从此,皇帝一词就成为2000多年来封建君主的专用语。皇帝拥有至高无上的权威,文武百官都要对皇帝负责。考察秦朝和以后历朝的官制,都离不开这个基本点。


图2 秦始皇像

(1)中央官

秦朝中央官的基本构成是三公列卿。

三公指丞相、太尉、御史大夫。丞相是最高行政长官。《汉书·百官公卿表》说:“掌丞天子,助理万机。”也就是说丞相的职责是按照皇帝的旨意,协助管理国家的政务。秦朝丞相或设一人,或设左、右各一人。宦官也可以任丞相,称中丞相。丞相的属官有侍中,负责殿中奏事,为首者称仆射〔ye叶〕;舍人,协助丞相处理公私事务。太尉是最高军事长官,主管武官的任免黜〔chu触]陟〔zhi至〕。不过秦代何人曾任太尉一职,已难考究,有的学者认为或设其位而虚其职。御史大夫为丞相之副,一方面供内庭差遣,另一方面又握有监察百官之权。下设丞和中丞。丞是大夫的助理,中丞在殿中兰台主管图书秘籍,因御史大夫参与议政,其监察百官之责往往落在中丞身上,故又有“御史亚长”、“贰大夫”之称(《历代职官表》引《御史中丞厅壁记》)。中丞之下又有侍御史,除负责记事、起草诏令、管理符玺外,也有纠察百官之责。三公分权,彼此制约。

列卿是三公之外高级官吏的统称。主要有:奉常,掌管宗庙礼仪。有丞一人。属官太乐、太祝、太宰、太医、太史、太卜,皆有令、丞,分管乐舞、祭祀、馔具、巫医、观测天文、卜筮等事。又有专司议论的博士,设员多达70人,为首者称仆射。

秦代博士是中央官中极具特色的一种官员。博士,原是春秋以来对学者的一种称谓,多为儒家学者。到战国末,博士才成为一些诸侯国的官名。秦统一后,博士虽为朝廷之官,却无固定职掌。《史记·秦始皇本纪》说:“博士虽七十人,特备员弗用。”博士任务有两项。一是管理图书典籍。秦始皇下焚书令时,允许“博士官所职”图书、诸子百家之典籍不烧,说明博士有管理图书典籍的职责。二是备顾问。博士虽隶属奉常,但可以在皇帝面前与丞相一起议论朝政,他们博学多闻,引经据典,供皇帝咨询。至于他们的意见是否被采纳,则取决于皇帝。

郎中令,掌管宫殿门户。有丞一人。属官有大夫、郎、谒者。大夫分谏大夫、太中大夫、中大夫。郎分中郎、郎中。大夫负责谏议,备皇帝顾问。郎负责护卫、侍从。谒者负责内外传达。

廷尉,主管刑狱。属官有廷尉正、廷尉监。治粟内史,主管财政经济。有丞二人。属官有太仓令、丞等,分掌仓储和物价。

典客,主管归附各部族事务。有丞一人。属官行人,充任朝廷临时派出的使臣。

宗正,管理皇族事务。有丞一人。

卫尉,掌管宫门卫屯兵。属官有公车司马令、丞,卫士令、丞,分管司马门(秦宫城的外门)和卫士。

太仆,掌管皇宫车马和国家马政。有丞二人。属官大厩、未央、家马三令。

典属国,管理内附各部族入朝侍子。下设典客丞、九译令。

主爵中尉,主管列侯封爵。

少府,掌管山海池泽之税,以供皇室享用。在列卿中,少府从属官最庞杂。有御府令、丞,掌管供应御服。尚书令、丞及尚书,主管收发文书。符玺令、丞,掌管符玺信物。大官令、丞,掌管皇帝膳食。太医令、丞,管理医药。都水长、丞,负责御苑陂池灌溉。乐府令、丞,主管音律乐章。宦者令、丞,主管宦官。中书谒者令、丞,掌管内廷事务。主巷令,掌管宫人。又有六尚之称,除尚书外,还有尚冠、尚衣、尚食、尚沐、尚席,分管皇帝日常生活之事。

将作少府,主管宫室修建。有两丞及左、右中候,属官左、右、中、前、后五校令丞,分管徒隶(服役的犯人)。

除上述列卿外,还有宫官。宫官是皇后(指皇帝的正妻)、皇太子(指皇帝的继承人)属下的官吏。皇后宫有卿,称将行。又有詹事、皇后尉、皇后少府、皇后少仆。太子宫称家,有詹事、丞、太子家令、太子率更令、卫率、中庶子、太子舍人、太子门大夫、少庶子、洗马、太子仆等。詹事,有省视之意,是宫官之长。率更令,负责报告晨昏时辰。卫率,掌管太子家门卫。洗马、庶子等都是太子的侍从。

秦朝除太尉外,高级武官还有护军都尉。护军都尉主管军政,统领外地诸将。将军,位上卿,其副职称裨〔pi皮〕将。秦统一后,将军一职由原来的战时任命改为驻守于边地的常设武官。下有长史。中下级武官有校、军候、司马、百将、屯长、骑长等。

(2)地方官

秦朝地方分郡、县两级。除京师外,最初置36郡,以后又陆续增加到40余郡。京师咸阳所在的关中地区被视为特别行政区,设内史,地位高于列郡,相当于列卿。

郡之组织有守、尉、监(监郡御史),与中央三公设置相呼应。郡守为一郡之长,举凡郡内民政、赋税、司法等事务,均由郡守负责。下设郡丞为佐助,边郡则另设长史管兵马。郡尉低于郡守,任务是协助郡守管理甲卒,维持地方治安。关塞地区设关都尉。郡监不是郡守的副贰,而直属中央的御史大夫,是中央派往地方的监察官,对郡守、郡尉有监督作用。

郡下组织是县,少数民族地区则设道。县按大小设令或长,县民万户以上置令,万户以下置长,均由朝廷任命。令、长主持一县的行政,下设丞、尉二职。丞是令、长的佐助官。尉掌一县之甲兵,负责治安。

县以下有乡,乡设三老、有秩、啬夫、游徼〔jiao叫〕。三老负责教化。有秩设于大乡,啬夫设于小乡,负责赋税和诉讼。游徼负责治安。乡下有里,是最基层的行政单位。里设里典,后代称里正、里魁。此外还有司治安、禁盗贼的专门机构,叫作亭,亭有亭长。两亭相距大约10里。

秦朝地方郡、县、乡、里、亭之设,说明中央权力已系统地分布在国家每一个角落。

(3)爵秩

秦朝设官有职、爵、秩的区别。职是官员的实际职务。职务高低以印绶为标志。印绶分别为金印紫绶、银印青绶、铜印墨绶、铜印黄绶。绶是印纽的丝带。丞相就是金印紫绶,御史大夫银印青绶,县丞铜印黄绶。前面(1)、(2)所列,都是官职。爵主要用于奖励有功者,仍用战国时候的二十级军功爵。受爵者无封土,仅侯爵保留享有封地内征收租税的特权,称食邑。秩表示官员等级高低,以俸禄多少为标准,计算单位是石〔shi时〕。除丞相外,最高为二千石,次为千石,再次为八百石,又次为六百石。以下递减为五百石、四百石、三百石、二百石、一百石。百石之下为斗食。

职与秩、爵有一定联系,即有功于国家,或为皇帝亲信,可授予高级别的职、秩、爵。但三者之间不能划等号。如受爵的不一定是官,一至四等就是军士爵。高官也不一定封爵,如李斯,先后担任廷尉和丞相,却没有爵位。又如各县令(长),从职上讲相同,均为铜印墨绶,但从秩上讲有千石、八百石、六百石三种,又不尽相同。