任何行政组织都要分成若干管理层次，每一层次有一定的管理幅度，层次和幅度之间存在反比例关系，层次级数多，则每个层次的管理幅度小，反之，层次级数少，管理幅度就大。一个国家的行政区划同样要分成若干层次，而且层次级数是行政区划体系中最基本的要素。一般而言，层级越多，上下阻隔越远，政令不易贯彻，下情不易上达，中央政府也就越难进行有效的行政管理。因此，从中央集权的角度来看，要求有尽量少的层级，但受到管理幅度的限制，层级也不能随意减少。

中国历代行政区划沿革的核心就是政区层次级数的变化，这一变化集中地体现了中央集权与地方分权之间此长彼消的演变过程。按照层级的变化情况，可以将秦到民国初年的政区分成三个阶段。第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时800年，政区从两级制变成三级制；第二阶段是隋唐五代宋辽金时期，历时约700年，政区重复了从两级制变成三级制的循环；第三阶段是元明清时期及民国初年，历时650年，政区从多级制逐步简化到三级制，以至短时的二级制。