第三章 两千年三循环——行政区划层级的增减 第三节 州县二级制向道(路)州县三级制的转化

(1)隋代及唐前期的州(郡)县二级制

隋文帝的做法无疑是一场重要的改革,从此展开了政区层级变迁的第二循环。这场改革旨在通过减少政区层次,来加强中央集权,避免地方割据。但是还有第二项改革必须进行,那就是经过500年的变迁,州、县数目已经太多,区划已经太小,尤其是州,在隋代一统之后,总数有300多,由中央政府直接管理很不方便,必须加以调整。

这项任务由隋炀帝来完成,大业三年(公元607年),大举并省州县,并改州为郡。并省之后,全国仅存190郡,1255县,平均每郡统辖六七县。隋炀帝仰慕汉代制度,除改州为郡外,为便于中央政府的控制,又模仿汉武帝的做法,置司隶刺史,分部巡察(图4)。


图4 隋代分郡图

经过改革调整以后,隋代的行政区划体系应该说是比较完善的。但历史常常开人们的玩笑,隋代又蹈袭了秦代二世而亡的结局。郡县二级制施行不过十数年,残暴无道的隋炀帝就被农民起义打落了皇冠。唐代开国以后,郡又被改为州。隋唐之际群雄并起,大凡归唐者,都被委以刺史之职,于是州的数目又膨胀了起来。尤其在广西、湖南、四川一带的少数民族地区,州的设置更加密集,因为当地的首领表示归顺都成了州刺史。后来虽经唐太宗在贞观元年(公元627年)作了并省,到贞观十三年(公元639年)依然还有358个州,县则有1551个。

隋唐的二级制,虽然模仿秦汉制度,但行政管理形势已经不可同日而语了。隋的疆域比秦大,唐的统治比汉深入,郡(州)的数目则无法缩减到百数左右。对于隋唐郡(州)的管理幅度而言,六七县或四五县范围均嫌太小,而对中央政府来说,管理二三百个郡(州)却是很大的问题。据说唐太宗曾把300多名州刺史的名字写在屏风上,经常检查他们的政绩,以决定奖惩升降。当时就有人从官职设置的角度来评论这一行政体制,认为得100个良二千石(郡太守)已不容易,何况得300个好的州刺史,因此必须在二级制政区之上再加一层监察区,对刺史加以纠察。唐初极力避免这样做,担心监察区有变成行政区的危险。但是形势还是一步一步地朝着设置监察区的方向发展。

监察区在唐初虽可不设,但派遣监察官员却是势在必行,而一旦派出监察官员,就有分区负责的必要,即使名义上不设监察区,实际上已有雏形了。唐代监察官员的分区是按基本交通路线来划分的,所以称为道。贞观元年(公元627年),按山川形便分全国为10道,形式上虽然是地理区划,其中已暗含监察的意味。

整个唐朝前期就在一种含糊的情况下度过,其间有一度打算分全国为24都督区而未成,反对者认为这样做分权太重。直到唐玄宗开元年间(公元713—741年),才终于正式定下监察区的体制,将贞观10道分割为15道,“每道置采访使,检察非法,如汉刺史之职”(《旧唐书·地理志》)。正式设置监察区一方面是唐玄宗踌躇满志的表现,开元盛世使他对局势充满信心,不去顾及监察区的变化前景;另一方面,没有固定的监察区也确实给监察工作带来许多困难,监察官员在首都和监察地点之间来去如飞,监察效果也就大打折扣。

然而,监察区一经固定,监察官员一任常职,变为行政区、变为行政官员的可能性就是指日可待的事,只要一有催化剂就能促成这一转变。果不其然,这一催化作用就在20年后发生了。

(2)唐后期及宋辽金的道(路)州县三级制

“渔阳鼙鼓动地来”。天宝末年,安禄山的叛乱搅散了唐玄宗的太平清梦,新的三级制行政区划就在金戈铁马的撞击声中出现了。

先是唐玄宗为了边防的需要,在边境地带设置了10个节度使辖区(即方镇)。本来节度使只管军事防御,或“遏四夷之事,不与民政”。后来身兼范阳、平卢两节度使(辖今北京市和河北东北部)的安禄山大受唐玄宗宠信,使之兼任河北道(辖今河北、河南北部、山东西北及东北地区)采访使,开了集军政、民政大权于一身的先例。安禄山正是凭借这个有利背景而发动叛乱的。

为了扑灭安禄山及其后继者史思明的叛乱,唐朝政府不得不采取战时紧急措施,在全国普遍设置方镇,任命一大批上马管军下马管民的节度使。叛乱爆发后的一二年间,全国已设置44个方镇(图5)。等到平叛战争结束,这些战时区划仍然保留下来,节度使兼采访使的制度也固定下来,而且两使兼而为一。虽然在东南地区有的节度使改名为观察使,但兼掌军政大权的实质是一样的。于是,在州县二级制以上就自然形成了新的一级政区。本来,节度使辖区称为方镇,但因采访使原是道一级的长官,节度使既兼采访使之职,这级政区也就以方镇和道互称,因此唐后期的政区体制就成了道(方镇)—州—县三级制。历代行政区划层级的变迁完成了它的第二个循环。唐代后期的方镇数目大约在40—50之间波动,每镇辖三四州至十来州不等,每州则统四五县之谱。


图5 元和方镇图

方镇的存在严重地削弱了中央政府的权力。尤其是河朔地区(大致相当今华北地区)的方镇通过平叛战争取得很大权力,造成割据形势:主帅(节度使)职务可以世袭或由将士拥戴,财赋不交国库,户口不上版籍,俨然与朝廷分土而治,有如古代诸侯,所以又称藩镇。唐代最终亡于藩镇割据,而且还祸延五代十国,造成中国历史上第二个长期分裂的局面。这一历史教训,无疑给宋代的统治者上了深刻的一课,使他们更加觉得三级制是绝对采用不得的。所以宋朝开国伊始,立即收节度使所领诸州以归中央,实际上一时间又成了州县二级制,似乎第三个以二级制为开端的新循环又要出现。

但是,汉唐两代的经验又已表明,在一个幅员广袤的国家中,要施行纯粹的两级制是有很大的困难的。尤其是在统县一级政区(汉的郡、唐的州)数目很大的情况下,不在二级制之上设置监察区是不可能的事,但是设置监察区的后果必然是走向三级制政区,从而引起中央集权的削弱,最终造成混乱分裂的局面。如何突破二级制到三级制循环不已的这个怪圈,正是宋王朝成立以后所遇到的首要问题之一。

在解决这个问题时,宋代的统治者是很花了一番心血的。第一步是对节度使“收其支郡,夺取兵权,制其钱谷”。支郡就是方镇所属各州,借用汉初王国属郡的称呼。节度使失去政权、兵权和财权后,变成一个虚衔,有名的“杯酒释兵权”说的就是这个故事。之后,政府另派中央官员作为知州,直接管理各州政务,但原来的州刺史依然保留。知州的全称是权知军州事,意思是暂时代管该州军事行政事务。其实知州是固定官职,只不过名称上耍了花招而已,后来罢去刺史,就把“权”字省掉了。县级政区的官员也照此办理,派遣中央官员担任知县以代替原来的县令。

宋初在方镇取消之后,有一段时间,没有新的行政区划来代替。州级政区成为中央直辖单位。后来,宋代统治者从唐代转运使的设置得到启发,将这一临时差使变成固定官职,以之经度和转输地方财赋。既要转输,必须与交通线有关,因此“又节次以天下土地形势,俾之分路而治”。于是路成为州以上的新型行政区划。

在转运使之后,负责监察、司法之职的提刑按察使,负责治安边防的安抚使,负责储备粮食平抑物价的提举常平使等官员也相应设置。这些官员的衙门通称诸监司,分称则为漕、宪、帅、仓诸司。这些监司的行政管辖地域都称为路,但各监司的路并不尽一致,从转运司看来为一路的,在提刑按察司却是两路,而在安抚司却可以是四路。即使当两司的路一致时,两司的治所(行政中心)有时也不在同一地(图6)。


图6 北宋分路图

因此,宋代行政制度的特点是:第一,不在州以上设置统一的高级地方行政机构和单一的行政首长,而是把这一级的事权分属于不同的部门——监司。第二,不在州以上设置高级的单一行政区划,而是尽量使诸监司分路不相一致,形成一套复式路制。这两个特点表明宋代路的建置是先设官分职,然后再体国经野,恰与历来的传统相反。第三,各州依然保留向中央政府的直接奏事权。这三个特点的存在使路不成为严格意义上的最高一级行政区,中央与路州县三级成为如下关系:

这样的关系从权力的分配来讲,可以称之为二级半或虚三级制。但是单纯从区划的观点看来,路仍是州级政区以上实际存在的一级区划,因此从行政区划体系看,宋代还是可以称为三级制。

宋代由于采用路制,中央集权高度强化,而地方处于极度分权以至无权状态,这就使对外的边防和对内的治安能力大大减弱。西北虽设有众多安抚司路,但只管兵而不管民,只理军政而不理财政,抗御外侮能力极差,对内镇压农民起义的能力也受影响。所以有宋一代,内忧外患不止。

但就专制皇权而言,宋代统治者在权衡利弊之后,愿意接受的还是这种内重外轻的局面。尽管当的是弟皇帝、侄皇帝,甚至儿皇帝,都可以忍受得了。无能御侮,可以纳币,可以献土;无力镇压,可以羁縻〔ji mi 机迷〕,可以招安,总之,他们认为由此可以维持一姓天下和万年天子的局面。而一旦形势变为外重内轻,则会引起分裂割据,江山易手,什么皇帝也当不成了。当时人颇有批评州县官员权力过小、路级官员权力分散的弊端的,但都不能得到采纳,原因就在于此。

然而长期积弱的结果,王朝虽不亡于农民起义和藩镇割据,却要亡于外敌入侵。北宋江山在屈辱的城下之盟以后维持了100多年,仍不免亡于金人之手。余下半壁江山在风雨飘摇之中度过一个半世纪,又再度亡于蒙古铁骑。这一亡再亡的根本原因之一就是地方无权,正如南宋陈亮所言之“郡县空虚,而本末俱弱”。民族英雄文天祥则感叹道:“宋惩五季之乱,削藩镇,建郡邑,一时虽足以矫尾大之弊,然国亦以寝弱。故敌至一州则一州破;至一县则一县残,中原陆沉,痛悔何及。”(《宋史·文天祥传》)

辽金制度,前者仿唐,分五道,下辖州县,后者师宋,设20余路,亦下统州县。辽与北宋俱亡于金,而金与南宋又都为蒙元所灭。蒙古铁骑自千里大漠南下,亡金,平西夏,并西辽,取大理,灭南宋,造就了一个空前广袤的蒙元大帝国,其行政区划体制于是混合并用了不同政权的原有制度,形成一套复杂、紊乱的多级制体系,揭开了政区层级变迁的第三个循环。