第三章 两千年三循环——行政区划层级的增减 第五节 本章小结

(1)政区层级变化过程的归纳

对于行政区划的层级变化过去很少进行深入的探讨。各级行政区也未有固定的指称,通常都按序数称作第一级政区,第二级政区,第三级政区,等等。但这样称呼无法体现各级政区的特点。如同为郡级政区,在秦汉为第一级,在魏晋南北朝却是第二级。而且如前所述,元代政区虽然实行了多级制,但从各级政区对县的统辖关系看来,可以只划分为三个层次。通观2000年政区层级变化的过程,也可将其归纳为三个层级,即县级政区、统县政区与高层政区。

县级政区也可称为基层政区。皇帝直接任命的地方官员到这一层为止。县是直接管理百姓的一级政区,在幅员、数目与名称方面变化起伏最小。统县政区也可称郡级政区,即直接辖县的政区,如秦汉的郡,隋唐五代宋辽金的州,元代的路、府、州,明清的府、直隶州,民国初年的道。高层政区即不直接辖县的地区,亦即统县政区的上一级政区,在魏晋南北朝为州,在唐宋为道、路,在元明清和民国初年为省。按照三个层级的划分可将历代行政区划的变化纳为下表:

时期高层政区统县政区县级政区
 县、道
 郡、王国县、道、邑、侯国
魏晋南北朝郡、王国县、国
隋、唐前期 州(郡)
唐后期、五代道(方镇)州、府
府州
宋、金府、州、军、监
路府州
布政使司(省)府、直隶州州
府、直隶州、直隶厅县、州、厅
民国初年

表中括弧内外的名称为互称或等称。如隋唐时期,大部分时间统县政区叫作州,其中两度短期改称郡(隋大业三年至十四年,唐天宝元年至至德二年,共28年),郡、州性质一样,故为互称。唐代后期采访使兼节度使,道与方镇合为一体,故称道或称方镇均无不可,是为等称。明代布政使司是正式名称,但俗称为省,两者也是等称。又如表中辽、元、明三栏的统县政区有几种类型,中间以短线隔开,表示它们除统县的共同特点外,相互之间还可以有统属关系,如明代的府可直接统县,也可经过属州再统县。不用短线隔开的则都是同一层级的不同类型政区,如宋代的府、州、军、监同为统县政区。

(2)政区层级变化的规律

层级变化的规律主要有两条,一是由高降低,再是由虚入实。

由高降低

所有高层政区都随着历史的进展,幅员渐次缩减,数目次第增多,级别逐层下降,最后归于消亡。这一点以州最为明显。州在东汉末年只有13个,作为高层政区,大者如当今两三省之地,小者也有半省规模。到隋初,州数达到300多,幅员只有数县大小,级别已降为统县政区。至元明时期,大部分州已降与县相当,清代的散州则完全与县同级,民国初年进而废州为县,于是州从行政区划体系中消失了。中华人民共和国成立后,才又采用来作为第二级民族地方自治区域的名称。

道在唐朝前期作为州以上的监察区出现,后期与方镇结合而成为高层政区,但幅员已大大缩小。宋初的道后来被路所代替,到元代又用作省以下的监察区,明清沿袭元制,也在省与府之间设道,但幅员也大为减缩。民国初年改道为省县之间的一级政区,20世纪20年代废道以后,道就消亡了。

路的演变也相近似,只是沿用时间短。北宋的路只有20多个,作为高层政区,其幅员大约相当今天的半省一省之地。到元代降而为统县政区,幅员也缩小到今天一两个地区大小,明代废路为府,路也消亡了。

省的幅员从元代到民国逐步减少,20年代以后降为统县政区。至今名义上还是统县政区,虽然在省县之间还有地区和管县的市这一虚级。

作为统县政区的郡和府,与高层政区不同,虽然幅员也逐渐缩小,但并不降低级别,而是直接消亡。郡的幅员到南北朝末期已经缩小到二三县的范围,所以隋初就被取消了。后来虽然在隋后期及唐中期两度短时间恢复,最终仍不免于消亡。但是郡县制的称呼却一直保留下来,以代表与封建制不同的行政制度,因此一切统县政区,隋唐宋的州,元明清的府都可以称为郡级政区,事实上,古人也一直把州府当作郡来看,州刺史和知府也往往雅称为郡太守。

不但如此,宋代更在每州的州名之外,还要附有郡号。许多人读《宋史·地理志》有“沧州、上,景城郡”,“福州,大都督府,长乐郡”等记载,就以为宋代还存在郡称,其实不然。这里的郡称只是个号,如同人的字号和本名的区别一样。郡号长乐,就是用福州在唐时的郡名。宋代的州大都由郡改名而来,因此郡号也大都现成。一些新置的州没有郡号,则由皇帝颁赐,如河东路丰州,就赐名宁丰郡。

府在明代成为普遍的统县政区,幅员较大,如山东只分为六府,比今天的地区还要大。清代府境明显缩小,民国初年则废府存道,府也消亡了。

由虚入实

历代高层政区都是由非行政区,即监察区或军区演变而来,政区长官也由中央官员转变而来,此谓由虚入实。

秦代的监察区与行政区相一致。秦始皇分天下为36郡,郡置守、尉、监。守、尉是郡的长官,监则是中央官员,每一郡成一监察区。汉代情况变化,郡的幅员缩小,郡数增加,于是在郡之上设州作为监察区。由于监察的对象是吏治而不是民政,事务较简,无须每郡设一监察区。但是州既作为一级区域划出,与郡县相分离,就构成了以后转变为行政区划的地理基础,待到东汉末年州牧掌握辟官、(艹下泣)政、理财、治军四权之后,州就自然转化为行政区了。

唐后期的道(方镇)则由两条线演变而来。一条是魏晋南北朝的都督区。这是以都督为军事长官,统辖数州的军务督理区。都督又例兼所驻州的刺史,实际上形成了州以上一级准行政区。唐代沿用这一制度,都督又因加节而称为节度使。另一条线是唐初按“山川形便”设置的道,后来也成为正式的监察区,道的长官是采访使。这两条线结合起来,以节度使兼采访使,就使方镇和道重叠而成为州以上的一级行政区。

元代行省近取金朝行尚书省的制度。在中原用兵之时,也以中央大员率领部分政府成员在地方上设立行尚书省,这本来只是中央政府的派出机构,但久而久之其所管辖的地域就成了行政区划,这是另一种由虚入实的形式。金朝的行尚书省溯其渊源则远学六朝隋唐的行台尚书省。当时“省”是中央官署之名,行台尚书省或某处行台省都是从中央派出的临时行动机构,以处理地方事务,事毕行台省即予取消,千年以后的元代却将它变成固定机构。后来,元代的行尚书省又随中央政府机构改名中书省而改称行中书省,简称行省。

中国历史上的四种高层政区,州、道(方镇)、路、行省,只有路完全出自宋人的独创,其他三种都由监察区、军区或临时行动机构演变而来。但是路的出现亦非完全无本之木,也是将唐代转运使这一临时职务加以固定,并使之有一定的施政范围而形成的,同样是由虚入实。此外,明代的督、抚辖区在明清之际几乎变成新的一级政区,后来经清初二三十年的调整,还是回到布政使司(行省)的框架之中,只是督、抚成了布政使之上的省区一级最高长官。