附录 帝国官僚制度简述 三 地方官员

帝国制度,是中央集权的郡县制度。地方官员,是帝国的重要官员。他们在帝国的官员队伍中,是大多数和主力军。帝国官僚体系的大厦,主要是靠他们来支撑的。

前面说过,中央集权的帝国统治体系,是一个金字塔结构。高高在上、君临天下的,是至尊天子一个人。天子之下,是宰相或宰辅,或三公,或三省,或二府三司,或省(中书省)、院(枢密院)、台(御史台),其数为三。其下,是以九卿和六部为代表的中央各部门,包括行政部门、监察部门和司法部门。此即所谓“一三九”结构。再下,就是各级地方行政区域和官员。其人数,大约高层的数十,中层的数百,基层的数千。这是一个梯形结构,作为底座,支撑着上面的小金字塔。至于最底层,当然是万千黎民。

所以,中华帝国的官僚体系,是上中下三个层次。上层是宰相机关,中层是中央部门,基层是地方官署。中间层次变化最小,甚至基本不变。行政部门,隋唐之前是九卿,隋唐之后是六部。监察部门,西汉是御史府,东汉到元是御史台,明清是都察院。司法部门,两汉是廷尉,北齐以后是大理寺。总体上无大变化,相对稳定。

上层和基层,却一变再变。宰相制度,花样翻新,代代不同。地方建制,改来改去,千奇百怪。大体上说,秦与汉代前期,是郡、县两级。郡管县,县属郡,是地地道道的郡县制。汉代中期,名义上还是郡县两级,实际上是州、郡、县三级,后期则正式变成三级,即州管郡、郡管县,或县属郡,郡属州。

唐宋两代,也都名义上是两级,即州与县,或府与县。州、府同级,都管县,县则或属于州,或属于府。郡,则被废除。不过州、府之上,却实际上还有一级,唐代叫道,宋代叫路。因此,唐宋两代,实际上是三级:道、州府、县,或者路、州府、县。也就是说,唐代,是道管州府,州府管县;宋代,是路管州府,州府管县。

元代层级最多,路下设府,府下设州,州下设县。县属州,州属府,府属路。州的地位,降到府下。另外,路之上,还有非正式的一级行政机构,叫行省,是中书省的派出机关。因此,元代实际上是五级:省、路、府、州、县。

明清两代,名义上是省、府、县三级。州制仍然存在,但或者类似于府,或者类似于县,不是单独一级,地位也降到最低,清代之州更无异于县,合称州县。另外,府之上,还有省的派出机构,叫道;省之上,则还有中央派出的官员,即总督和巡抚。这样算下来,其层级竟为督、抚、省、道、府(州)、州县。

由此可见,地方行政区域和行政机关,变化很大。郡,虎头蛇尾;州,一落千丈;府,半路出家;省,无中生有;道与路,昙花一现。唯一不变的,是县。从秦汉到明清,县都是县,也都叫县,既不更名,也不改制。正如皇帝,历朝历代都是皇帝,也都叫皇帝。皇帝和县官,一个最高,一个最低,都不变动,这是中华帝国政治制度史的一个特点。

因此,我们就从县说起。

一、县

1. 由来

县之存在,据说始于春秋时期。楚庄王灭掉陈国以后,就把它改成楚国的一个县,则“县名自此始”(《广韵》)。楚国的县官,大县的叫公,小县的叫尹。成语“叶公好龙”的主角叶公子高,就是楚国叶县(叶读如射)的县公,所以叫“叶公”。此后,从秦汉到明清,再到中华民国和中华人民共和国,县都作为基层行政区划,一贯到底。

2. 县官

汉代的县官,大县的叫令,小县的叫长,县令的级别高于县长。

唐宋两代的县官,或者叫县令,或者叫知县。知,就是“主持”。主持工作,就叫知事。知县,就是“知县事”,也就是“主持县里工作”。显然,知县其实是“代理县官”,因此有时前面还要加一个“权”字。权,就是权宜、姑且。权知县事,就是“姑且主持县里工作”。这当然并非正式的县官。县官的正式官名,还是叫县令。

不过唐宋两代的“知县事”,情况是相反的。在唐代,是县令出缺,就由县的次官或资历较浅的人来代理,叫知县。宋代,却是为了加强对地方的管理和控制,从中央派干员到各州、府、县主持工作,代理州政、府政、县政,叫知州事、知府事、知县事。有时前面还要加朝廷官名,叫“朝廷某官知某州(或府、县)事”,简称知州、知府、知县。

显然,唐代是“下级代理”,宋代是“上级代理”。因此,在唐代,知县的地位低于县令。在宋代,知县的地位高于县令。宋代的县令由吏部派遣,知县则由朝廷特命。后来,叫知县的多了,知县就取代县令,成为县官的正式官名。

明清两代,县官都叫知县。

县官的品秩,西汉县令六百石到千石,县长三百石到五百石,东汉也差不多。唐代的县分等级,最高的京县县令,正五品上;最低的下县县令,从七品下。宋代知县最高正七品,一般从八品。元代知县从六品。明清两代,知县都是正七品,所以叫“七品芝麻官”。

县官级别虽低,却很重要。因为县以上,无论郡、州、府,都是管官的。只有县,才“牧民”。因此县官是“亲民之官”,民众称之为“父母官”。县官德才兼备,公正廉洁,就政通人和;县官昏庸无能,贪赃枉法,则民不聊生。

3. 县之佐属

历朝历代县之佐属,主要有县丞、县尉和主簿。汉代主要是县丞和县尉,明清则只有县丞和主簿,唐、宋、元三个都有。县丞,管文书、谷仓和监狱,相当于副县长(丞即副职),元明清三代都是正八品。县尉,管治安,捕盗贼,相当于公安局长,元代正八品。主簿,收发文书,处理事务,相当于秘书长,元明清三代都是正九品。至于汉代的县丞和县尉,都是长吏,秩二百石到四百石。比他们级别更低的叫少吏,秩百石。

二、郡

1. 由来

按照《尔雅·释名》的说法,郡就是“群”,即“人所群居也”。县,则是“悬”,即“县系于郡也”。可见,郡,就是大行政区;县,就是小行政区。郡是县的上级,县是郡的下级。县属郡,郡属中央,这就是狭义的、同时也是纯粹的郡县制。

郡县制从春秋战国时期起,就开始实行了。在诸侯的兼并战争中,一些被灭掉的中小国家,便被改为大国的郡县。但郡县制运用于一统天下的中华帝国,是从秦始皇开始的。秦灭六国,一统海内,分天下为三十六郡(后增至四十多个,汉代一百多个),郡下辖县(汉代大约一千三百个),县下有乡。但行政区,则只有郡县两级。

现在看来,在中央集权的大国,这可能是最好的制度。中央、郡、县,只有三级,管理方便,政令畅通,效率高,成本低。如果将郡数控制在八十以内,每郡下辖十到二十个县,应该说是最合理的安排。如果像南北朝时期那样,郡数多至数百,就失去存在的合理性了。

隋唐以后,郡被取消,但名字还在,通常作为府的别名。

2. 郡官

汉代,郡的官署称府,叫郡府;也称朝,叫郡朝。县的官署,则称廷,叫县廷;也称寺,叫县寺。郡曰朝,县曰廷,合起来就是朝廷。郡曰府,县曰寺,岂非对应着中央的公府和卿寺?这真是一件有意思的事情。

实际上郡机构差不多也是一个“小朝廷”,其主官原本有三个:郡守、郡尉、郡监。郡守是秦汉两代郡的行政长官,汉景帝时改名为太守,秩二千石(月谷一百二十斛)。二千石是专为郡守设置的品秩,所以郡守(太守)别名二千石。郡尉是秦汉两代郡的军事长官,汉景帝时改名为都尉,秩“比二千石”(月谷一百斛)。这两个,都是银印青绶(与御史大夫同)。郡监即监御史,是秦代郡的监察长官。郡守管行政,郡尉管军事,郡监管监察,正好对应着中央政府的丞相、太尉、御史大夫。汉武帝以后,因为另有州刺史负责监察,郡监被取消。

西汉对郡守人选极为重视。因为县官人数太多,朝廷实际上管不过来。按照汉宣帝的说法,要想保证地方上“政平讼理”,就只能靠好的郡守了(《汉书·循吏传》)。

郡守的副职,有丞。边疆的郡还有长史。丞协助郡守管民政,长史协助郡守管军政。丞与长史,都是秩六百石。

隋唐以后,郡被取消,太守称谓,习惯上仅用作刺史或知府的别称。

3. 三辅

京师所在地区,不叫郡。秦代,以内史治京师。汉景帝将其一分为二,变成左右内史。汉武帝又一分为三,叫京兆尹、左冯翊(冯读如凭)、右扶风,统称三辅。京兆尹、左冯翊、右扶风,既是地区名,又是官名。他们的品秩,是中二千石,比郡守高,与九卿同。

三、州

1. 两汉的州

州,最早是监察区,不是行政区。元封五年(公元前106年),汉武帝分天下为十三个监察区,由中央派员进行监察。其中,京师所在的三辅(京兆尹、左冯翊、右扶风)、三河(河内郡、河东郡、河南郡)和弘农郡合为一部,其余为州,这就是州的来历。

负责监察朝廷和三辅的官员,叫司隶校尉,秩“比二千石”(月谷一百斛),犀印青绶,是十三州部官员中地位最高的。东汉时期,司隶校尉出席中央会议时,与御史中丞、尚书令一起“专席而坐”,号称“三独坐”(前面说过)。

派往其余十二州的叫刺史,意思是“刺举不法的使者”,秩六百石(月谷七十斛)。刺史在州里没有治所,每年八月出京,巡视州内各郡县,岁末回朝。监察的对象,是二千石到六百石的官吏。监察事项则有六种,叫“六条问事”,超过这个范围就不能过问,也不能问小吏。简单地说,就是治官不治民,查大不查小,问事不干政,巡视不长驻。显然,从理论上讲,刺史只是中央特派监察巡视员,不是地方官。其最主要的佐属,则叫别驾,意思是另外驾一辆车,跟着刺史到处巡视。后来,刺史权力越来越大,管事越来越多,也有了固定的治所,长驻在州,就变成了“准地方官”。州作为监察区,也慢慢向行政区过渡。

西汉成帝绥和元年(公元前8年),刺史改为州牧。州牧职掌则与刺史相同,官职却高得多,秩二千石,位次九卿。以后反反复复,或州牧改为刺史,或刺史改为州牧。

东汉末年,社会动荡,灵帝遂再改刺史为州牧,以稳定地方。这时候的州牧,已正式成为郡守的上级地方官。这时的州,也变成了郡的上级地方行政区。汉帝国的地方建制,就由郡、县两级,变成了州、郡、县三级。魏晋南北朝也一样。

2. 魏晋南北朝的州

魏晋南北朝的州,是帝国的第一级地方行政区,州下有郡(第二级),郡下有县(第三级)。州官叫刺史(个别叫州牧),但不再是监察官员,而是地方行政长官,且多有兵权,有的还兼将军,不兼将军的叫“单车刺史”。其佐属,也有文武之别。文佐有别驾、治中、主簿等,军佐有长史、司马、参军等。

与此同时,州管辖的郡,也开始变得越来越多,最多的时候竟有508个,其实与县已经没有太大区别。郡,终于成为多余的层次,在隋代被废除。

3. 唐代的州

开皇三年(公元583年),隋文帝废除郡,直接以州领县,郡县制变成了州县制。此后,唐、宋、元三代,县的上级行政区都是州。不同的是,唐宋两代某些州,改称府。元代,则州、县之上还有府。也就是说,唐宋两代,是州(或府)管县。元代,是府管州,州管县(元代情况复杂,后面再说)。当然,三代的州和府,都还有上级,分别为道(唐代)、路(宋代)、省(元代)。因此,唐、宋、元三代,州都是中级行政区。

唐代的州分等级,据说有七等之多。州的长官都叫刺史(一度改称太守),级别最高的从三品,低的正四品下。佐属当中,别驾、长史、司马,被称为“上佐”。如果刺史由亲王兼领(挂名),或者刺史出缺,上佐可以代行州事。

4. 宋代的州

宋代的中级行政区有四个:府、州、军、监。大体上,是军事重镇设军,经济重镇(如煮盐、炼铁的地方)设监,政治、经济、军事都重要的地方设府,其他地方设州。宋代的州也分等级,而且跟唐代一样,也有七等之多。

宋代的州官,有两大特点,一个叫“以文臣知州事”,一个叫“以通判监州事”。也就是说,第一,宋代没有州官,只有主持州里工作的人,叫知州。这个人,甚至可以官至二品以上,通常叫作“权知某州军州事”(军指军事,州指民事)。如果地位特尊,则叫“判某州”。如果是宰执(宰相或执政)知州事,就叫使相。但无论高官低官,都是文官。

第二,州没有长官,也没有次官。表面上看,长官是知州,却只是主持工作;次官是通判,却能够监督知州。通判也由朝臣担任,官阶只有从八品,权力却很大。没有通判的签名,知州就不能下发文件。州里的情况,通判可以直接报告皇帝。实际上,通判是皇帝安排在州里的耳目。所以也有学者认为,宋代的州是两个人当家,一个知州事,一个监州事。

这就是宋代政治的特点,即皇帝对所有人都不放心。对武官不放心,因此“以文臣知州事”;对文官也不放心,因此“以通判监州事”。

5. 元代的州

元代的州,有等级,也有类别。类别主要有四种:省属州,直属于省;路属州,隶属于路;府属州,隶属于府;州属州,隶属于另一个州(如庶安州隶属于开成州)。

以上四种,省属州地位最高,叫散州。其他三种,叫属州。属州当中,路属州地位最高,府属州次之,州属州地位最低。省属州、路属州、府属州,下面都有县,州属州就没有。因此,州属州其实就是县,叫作州,徒有虚名。

元代的州官叫知州(从四品),佐属有同知(正六品)、判官(正七品)等。

6. 明清的州

唐宋的州,有等级,无类别;元代的州,既有等级,又有类别;明清的州,只有类别,没有等级。

明清的州分两类,一类叫直隶州,直属于省;一类叫属州,隶属于府。明代这两种州,都是有的领县,有的不领。领不领县,跟直属于省还是隶属于府没关系。清代则是直隶州都领县,属州都不领县。但无论是否领县,也无论是直属于省还是隶属于府,所有的州都有自己的治域。换句话说,领县的州,除了其所辖的县,还有一块地方是州域。

显然,明清两代州的性质,已经不单纯是上级行政区了。至于不领县的州,则跟县没什么两样。州的地位,至此已降到最低点。

明清两代的州官都叫知州。其佐属,明代有同知、判官等,清代改称州同、州判。明代知州从五品,同知从六品,判官从七品。清代州官的官阶跟明代一样,知州从五品,州同从六品,州判从七品。但乾隆三十五年,直隶州的知州改为正五品。

四、府

1. 唐代的府

府,原本是官署名称,比如汉代的公府(宰相府)、唐代的政府(政事堂)。变成地方行政区的称谓,始于唐代。唐代的府,其实是特殊的州。唐玄宗开元年间,为了体现首都和陪都的重要性,改其所在之州为府。长安所在的雍州,改为京兆府;洛阳所在的洛州,改为河南府;唐高祖李渊起兵的发祥之地并州,改为太原府。京兆府为上都,河南府为东都,太原府为北都。此即所谓“三都府”,相当于三个直辖市。

三都府的长官叫牧,官阶从二品,例由亲王兼领,其实是挂名。实际主持工作的是府尹,从三品,相当于府的“执行长官”。府的“执行次官”则为少尹,从四品下。

唐代的府,一共只有八个。除京兆、河南、太原外,后来还有凤翔、河中、江陵、兴元、成都五府,但均不设挂名的府牧,只有尹和少尹。诸尹之中,地位最高的是京兆尹,亦非常人所能担任(汉代也有京兆尹,情况不同,前面说过)。

2. 宋代的府

宋代的府有两种,一种叫京府,一种叫次府。京府就是首都、陪都地区和某些紧要之地,如东京开封府、西京河南府(洛阳)、南京应天府(商丘)、北京大名府。南宋时期,则还有杭州临安府。次府,则由州升格而成。

宋代府的长官,名义上也是府牧,但几乎没人当过。主持工作的“执行长官”和“执行次官”,跟唐代一样,也是府尹和少尹。地位最高的开封府尹正三品,少尹从六品。宋太宗赵光义,就做过开封府尹。南宋光宗当太子的时候,则做过临安府尹。所以府尹的地位也很尊贵,且多半空缺。于是,又只好派员署理府政,叫权知府事,简称知府。

3. 明清的府

唐代的规矩,基本上是“非都不府”。宋、元两代的尺度宽松一点,却也不是随便什么州,都能升格为府。所以,唐代的府只有八个,州则有331个;宋代的府只有63个,州则有236个;元代的府只有35个,州则有351个。明清两代的比例却不同。明代的府160个,州251个;清代的府184个,州239个。可见,府在唐、宋、元三代,是“特别行政区”;在明清两代,是“正常行政区”。

府成为正常行政区以后,也就正常地有了自己的官、佐。明清两代,府的长官都叫知府,官阶明代正四品,清代从四品。佐属也都有同知和通判,官阶也都一样,同知正五品,通判正六品。可见明清的府,其实与州同级,都是中级行政区。只不过府之官佐,品秩高于州(知州从五品,同知或州同从六品,判官或州判从七品)。

但是明清的州,性质已不伦不类。领县的州,其实是低半级的府;不领县的州,其实是高半级的县。因此,明清两代的地方行政制度,就不能叫州县制,应该叫府县制。也就是说,县之上级,唐宋两代主要是州,明清两代主要是府。

五、道、路、行省

1. 概说

前面说过,帝国的行政区划,原本是郡县两级。隋唐废郡,以州领县。唐宋的州,就相当于汉代的郡;则郡县两级,就应该变成州县两级。明清的州,性质发生变化。领县的功能,主要表现在府。此时的地方行政,照理说就该是府县两级。然而事实却并非如此。因为帝国的统治者,总喜欢在原来的一级行政区之上再加中央的派出机构。这些机构,后来就变成高一级的地方行政机关,由此产生高一级的地方行政区划。这些新的机构和区划,在汉代,就是州;在唐代,就是道;在宋代,就是路;在元代,就是行省。

2. 唐代的道

唐代的道,跟西汉的州一样,开始也是监察区。派出的官员先后使用过五个名称,最主要的是采访使和观察使。采访使全称“采访处置使”,权力最大。对所辖地区,有便宜行事、先斩后奏之权。观察使全称“观察处置使”,存在时间最长。从乾元元年(公元758年)到唐末,观察使一直是州县以上的长官。

除了采访使或观察使,还有节度使。节度使是由都督转变而来的。唐初,武将有事统兵出战叫总管,无事镇守边关叫都督。都督有朝廷赐给的旌节,可以节制辖区军民。其中,加“假节”衔的,只能杀违反军法者;加“持节”衔的,只能杀民,不能杀官;加“使持节”衔的,既可以杀民,也可以杀官。

节度使,就是加“使持节”衔的都督,所以叫“节度使”。节度使授职时赐以双旌双节,总揽一区(也叫道)之军政、民政、财政和司法。区内各州刺史都是他的下级,本人则兼任所在州刺史,有的还兼采访使或观察使(也有观察使兼节度使)。如果加宰相官衔,则称为“使相”。又因为节度使多在雄藩重镇,所以又叫藩镇。

安史之乱后,中央政府的控制能力越来越弱,节度使们的权力则越来越大。他们拥兵自重,割据一方,不听朝廷号令,事事自作主张,甚至父死子继,或者传位部下,称为“留后”。大唐帝国,最后就亡于这些割据的藩镇。

3. 宋代的路

宋代的路,其实就是唐代的道,宋太宗至道三年(公元997年)设立,刚开始也是监察区,后来才变成行政区。只不过,宋代的路机构,居然由四个监临机关组成。这四个机关,都叫司。因为是按照职能,分片包干,对口监临,所以叫监司,也叫职司。监司是宋代监察机关之一,与御史台分别称为内台和外台(御史台为内台,监司为外台),并与御史台、谏院合称台谏(请参看中篇第三节)。

监临州府的这四个监司,南宋时简称为帅、漕、宪、仓。帅,就是安抚使司,南宋时叫帅司,管军事;漕,就是转运使司,南宋时叫漕司,管财政;宪,就是提点刑狱司,南宋时叫宪司,管司法;仓,就是提举常平司,南宋时叫仓司,管民政。这四个监司,互不相属,都直接对皇帝负责。

宋代的府、州、县,原本就没有正儿八经的长官,只有知府、知州、知县在主持工作,上面又有这么四个自行其是的“婆婆”,则地方行政之状况,也就可想而知。

4. 元代的行省

前面说过,元代的宰相机构是中书省、枢密院和御史台。这一省、一院、一台,在各大行政区都有派出机关,分别叫行中书省、行枢密院、行御史台,简称行省、行院和行台。因此,所谓“行省”,其实是“在地方的中书省”。虽然在地方,却还是中书省。严格地说,并非一级行政机构,只能算作“派出所”。

元代的行省,设丞相一人,从一品;平章二人,从一品;右丞一人,左丞一人,正二品;参知政事二人,从二品。其下还有郎中、员外郎、都事等,完全是中央政府的结构。但丞相并不轻易授人,主持工作的通常是平章。

六、省

1. 由来

明代的省,原本就是元代的行省。洪武十三年(公元1380年),朱元璋撤销中书省,严令永远不立丞相。中央的中书省都没了,地方上的“行中书省”便更没有存在的必要。实际上,早在洪武九年(公元1376年),行省就已被改为布政使司。但习惯的称呼难以改变,人们仍然将布政使区称为省。清沿明旧,也将这一级行政区划叫作省,一直叫到现在。

2. 省府与省长

省,既然原本是布政使司(机构)或布政使区(区域),则省之长官,就应该是布政使。但实际情况却并不完全如此。明代,省府有三个,省长也有三个,而且四个人。清代,省府和省长,也各有两个。

明代的省府,第一个叫布政使司,全称“承宣布政使司”。长官为布政使,分左右,共二人,管一省的财政和民政,以及官员的考核和升迁。第二个叫按察使司,全称“提刑按察使司”。长官为按察使,管一省的司法和监察。第三个叫都指挥使司,长官为都指挥使,管一省的军政。布政使司、按察使司、都指挥使司,合称“三司”。三司各有分管,互不隶属。遇有大事,则须“三司会议”。所以,三司都是省府,三司长官也都是省长。

清代没有都指挥使,省长是布政使和按察使,都只有一个人。省府是布政使司和按察使司,合称“两司”。当然,布政使和按察使之上,还有总督和巡抚。尤其是巡抚,为一省之最高长官,常常被人认为是省长,其实不然。严格地说,巡抚和总督,都是半中央半地方的省之上级官员,后面再说。

明清两代,布政使都是从二品,按察使都是正三品(明代都指挥使正二品)。布政使俗称藩台,布政使司俗称藩司。按察使俗称臬台,按察使司俗称臬司。明代的都指挥使和都指挥使司,则分别俗称都台和都司。

3. 道

明清两代省的下级,除各府、州、县,还有道。道,也叫监司。但是,道既有监察功能,也有行政功能。因此严格地说,道,既非纯粹的行政区,也非纯粹的监察区,不如说是“责任区”。道的官员,按照不同的政务,分片包干,有的以一省为一道,有的一省有数道。其所主管比较单纯,比如提学道、兵备道、水利道、屯田道,一看就很专门。所以,明清的道,借用现代语言来说,是“条条”,不是“块块”。

诸道之中,最重要的是“两司”所派之分司。其中,布政使派出的叫分守道,按察使派出的叫分巡道。因此,道,也可以看作省的“派出所”。

道的负责人是道员,明代无定员,无定级,清代正四品,俗称道台。

4. 巡抚与总督

明清两代,在布政使和按察使之上,还有巡抚和总督。明代之初,他们跟汉代之初的州刺史一样,都是中央的特派员,既无固定辖区,也无一定任期,往往是事毕即走,当然也没有品级。后来,慢慢演变为省之上级地方官。清代,巡抚和总督的设置成为定制,但仍兼中央政府的官衔。因此在理论上,还是朝廷的官员,却又长期在地方上主持工作。所以说,巡抚和总督,都是半中央半地方的省之上级官员。

巡抚,有“巡察抚慰”的意思。最早作为特派员,原本代天子巡抚地方。清代以后,巡抚正式成为省的“一把手”,全省政务,无所不统,尊称抚台。此时的巡抚,与布政使和按察使,同为一省之最高官员,合称“三大宪”。因此,也可以把巡抚看作事实上的第一省长,把布政使和按察使看作第二、第三省长。

清代巡抚官阶从二品,例兼都察院右副都御史衔,所以又称中丞(意思是相当于御史台的御史中丞)。又因为多兼兵部右侍郎衔,所以又称均部院。

总督,有“总理督察”的意思。最早是因为军事需要,由中央特派,后来开始干预地方行政。清代以后,总督成为比巡抚更高一级的特殊地方官员,官阶正二品(兼兵部尚书衔的从一品),例兼都察院右都御史衔,同时兼兵部尚书衔或兵部右侍郎衔,在自己的辖区之内,上马管军,下马管民,所以又称制军、制宪,尊称制台。如果加大学士衔,则如唐代加宰相衔的节度使,被称为使相。

清代总督、巡抚因为都有都察院兼衔,因此又称都堂。因为一般都兼掌兵权,所以又称大帅。他们也都有自己的直属部队,总督的叫督标,巡抚的叫抚标。

清代巡抚的辖区,雍正、乾隆年后,为一省。光绪年前,全国十八行省,一省一巡抚。只有直隶和四川,没有巡抚,抚职由总督兼领。故此时全国共有巡抚十六员。总督的辖区,或大或小。最小的辖一省,直隶总督辖直隶,四川总督辖四川。其次辖两省。闽浙总督,辖福建、浙江(后来加台湾省);陕甘总督,辖陕西、甘肃(后来加新疆省);湖广总督,辖湖北、湖南;两广总督,辖广东、广西;云贵总督,辖云南、贵州。最多的辖三省,两江总督,辖江苏、安徽、江西。全国共有总督八员,管辖十五个省。河南、山东、山西,没有总督管辖。也就是说,直隶和四川,有总督无巡抚。河南、山东、山西,有巡抚无总督。巡抚和总督的辖区如此之大,所以又称封疆大吏。