第二章 秦汉官制 第四节 东汉官制

东汉(公元25—220年)官制承袭西汉官制而有所发展。从中央官讲,三公分统九卿之制仍旧存在,但最重要的在于尚书组织的变化,当时称作“政归台阁”。从地方官讲,最突出的是由郡(国)、县两级改为州、郡、县三级。

(1)中央官

东汉中央官的基本构成仍然是三公九卿。但在新皇帝即位之后,则以太傅或太尉录尚书事,总揽政务。东汉设太傅,称上公,位在三公之上,负责辅导皇帝。录尚书事始于西汉,“录”,据《后汉书·和帝本纪》注:“总领之也”,即以本官总领尚书事。由于当时朝政实权转移到尚书台,所以太傅录尚书事位高而任重。不过太傅一职并不常设。

上公之下是三公。东汉初年,以大司马、大司徒、大司空为三公。建武二十七年(公元51年),光武帝改大司马为太尉,大司徒、大司空去掉“大”字。三公排列,太尉在前,由丞相演化来的司徒居后,由御史大夫演化来的司空又后。太尉主管兵政,又分领太常、卫尉、光禄勋三卿。司徒主管民事,又分领太仆、大鸿胪、廷尉三卿。司空主管重大水土城防建筑工程,又分领宗正、少府、司农三卿。三公各有属吏长史及诸曹掾、史、属等。国有大事,三公共同商议。但东汉三公权力远不如西汉,这不仅从上述职务上可以看出,而且反映在封爵上。西汉初年,相职由列侯充任。武帝时候,虽布衣可以为相,但封相之后必定封侯,所以丞相又称君侯。东汉自建武十三年(公元37年)大司徒侯霸死后封侯始,三公皆不封侯。实际上三公成为徒有虚名的高官,真正拥有决策权和监督百官的执行权的是内朝。直到东汉末年,董卓废少帝,立献帝,自任相国;建安十三年(公元208年),曹操秉政,罢三公而置丞相,相权才骤然改变,成为王朝最高权力的实际操纵者,皇帝也在其控制之中。

东汉九卿及列卿没有什么太大的变化,只是尚书组织的地位更加强了,所以当时有“虽置三公,事归台阁”的说法。“台阁”,指宫内办事处,也就是内朝。光武帝即位,勤于政事,不以实权交给三公,仅以侍从左右的尚书协助处理政事,于是尚书的权责日益上升,由原来的事务官演化为政务官,尚书台也就成为东汉中央非常重要的办事和决策机构。尚书台以尚书令、尚书仆射为长贰,由左、右丞辅佐,下设六曹尚书。有三公曹,主管年终考课诸州郡事务;吏曹主管选官、祠祀事务;民曹,主管修缮功作、盐池、园苑等事务;客曹,主管护卫皇帝及少数民族朝贺事务;二千石曹,主管辞讼事务;中都官曹,主管水火盗贼之事。每曹又有侍郎六人,令史三人。尚书令、尚书仆射、六曹尚书合称八座。皇帝虽也挑选太傅或太尉录尚书事,无异于自己直接指挥尚书台,所以政归台阁,实际上是皇权进一步得到了加强。

东汉皇权进一步加强,还表现在监察系统官制的变化上。司空的前身是御史大夫,东汉司空已无监察之责。主持监察的是御史台长官御史中丞。御史中丞属官有治书侍御史二人,掌解释法律条文;侍御史15人,掌察举官吏违法,接受公卿、郡吏奏事。侍御史下分令曹、印曹、供曹、尉马曹、乘曹。东汉御史中丞秩仅千石,但权力却超过了原来的御史大夫,在朝廷上仅次于尚书令。这是因为御史中丞不再隶属司空,改隶少府,事实上归皇帝直属,成为皇帝直接掌管的、监察百官的工具。

东汉中叶以后,母后临朝,外戚执政,往往抓住兵权以加强自己的地位,于是将军职务就显得格外重要。特别是大将军多为外戚,常在国都,又录尚书事,自然成为中央要员。将军名号与西汉相同。大将军位在三公之上,与太傅、三公合称五府。骠骑将军、车骑将军位在三公之下。前后左右将军位在上卿之下,不常设置。其余列将军,有事则设,因事命号,事已则罢。将军都有部曲。西汉京军有八校尉之设,东汉初减并为五校尉。当时人称五校为五营,即屯骑、越骑、步兵、长水、射声五营。又置北军中候以监五校。东汉与西汉不同,北军指五校所率军队。东汉不见南军名称。东汉初年以后,北军的名称也不再见于文献记载。灵帝时候,又设西园(上军、中军、下军、典军、助军、左军、右军、佐军)八校尉,由皇帝直接统领。曹操曾任典军校尉。

(2)地方官

东汉地方分州部、郡国、县三级。

京畿地区称司隶校尉部。领三辅、三河(河东、河内、河南)、弘农七郡。司隶校尉掌纠察京师百官及所辖附近各郡,相当于州刺史,而且比刺史地位为高,权势也更为显赫。司隶校尉常常劾奏三公等尊官,故为百官所忌惮。朝会时,司隶校尉和尚书令、御史中丞均设有专席,当时号称“三独坐”。东汉以洛阳为国都,所以河南郡长不称太守,而称尹。三辅是皇帝陵庙所在之处,仍称京兆尹、左冯翊、右扶风,地位高于一般郡,但与西汉比有所下降。

司隶部之外,分十二州,州设刺史。西汉时,州为监察区,刺史(西汉末年一度称州牧)是中央派出的巡视官,无行政权,开始无固定治所和衙门,秋冬出巡,年终回京奏事。东汉初刺史仍称州牧,但处理郡国事务之权比西汉有所扩大。建武十八年(公元42年)州牧改回刺史。中期以后,刺史又有领兵之制。东汉后期,刺史不仅有固定治所,而且属吏大量增加,事实上成为凌驾于郡国之上的地方行政长官。灵帝时候,再改刺史为州牧,由一批朝廷重臣出任,“州任之重,自此而始”(《汉书·刘焉传》),不少地方的州牧已演变为拥兵自重的割据势力。

东汉有郡国105个,除司隶部七郡之外,还有98个。其中列郡71个,王国27个。郡设太守。建武六年(公元30年),裁撤郡都尉,并其职于太守,故太守又称郡将。县的设置与西汉相同。东汉为了增加税收,在各地设有盐铁诸官。凡郡县出盐多的地方,置盐官,主盐税;出铁多的地方,置铁官,主鼓铸;有湖池鱼利的地方,置水官,主平水,收渔税。皇子封王,以郡为国,置傅、相各一人。相如太守。有长史,职如郡丞。中尉负责治安。郎中令负责大夫、郎中等宿卫官。仆负责车马。治书、谒者为侍从官。列侯所食县为侯国,设相如县令长,不臣于侯,只向侯纳租。

东汉为了扩大侯爵,又增进了县侯、乡侯、亭侯等爵位,并冠以所食县、乡、亭名。后期多为无食邑的虚封。例如关羽被封为汉寿亭侯。汉寿在东汉是县名,治所在今湖南常德东北。汉寿亭侯也是虚封。列侯就第(退休)后,如受恩遇,可以加官“特进”或“奉朝请”,并以此名义参与朝议。东汉外戚一般为特进侯,未加特进的为朝侯、侍祠侯,外戚、公主子孙在京守祖坟的称猥〔wei委〕诸侯。